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他山之石

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推PPP模式引入社会资本: 助力棚户区改造啃下“硬骨头”
时间:2015-11-27 08:22:31

    在10月10日召开的全国棚户区改造工作电视电话会议上,中共中央政治局常委、国务院总理李克强作出重要批示。批示指出,要把棚户区改造放在民生工作的突出位置,进一步加大财税金融支持力度、创新机制吸引社会资本参与,进一步严格资金和项目监管,带动扩大有效投资。
    我国现有的棚户区改造不仅存在资金需求大,更有项目周期长、难度大等特点。由于绝大多数棚改项目的实施主体还是由政府指定的国有企业,使得其他企业和资本很难进入棚改项目。在笔者看来,棚户区改造运用PPP模式有利于突破现有困境,推进项目进度。

    1现状    是一块难啃的“硬骨头”,资金缺口大,社会资本难以进入

    尽管棚户区改造模式各不相同,政府也十分重视,但棚户区改造工作依然是一块难啃的“硬骨头”,所存在的问题在以下几个方面具有一定的共性:——资金缺口大,社会资本难以进入。
    棚户区改造所需资金量巨大,融资难是棚改的最大问题。以北京市为例,2014年国开行批给北京市用于棚改资金有500亿元左右,而实际贷款仅有100亿元左右。问题并不仅是资金缺乏,更是有资金却难贷款。
    国开行为支持国家棚户区改造工作,规定企业、国开行与市政府三方签署《委托管理协议》,与区政府三方签署《委托建设协议》后,可提前提供贷款,有效解决了“没证件”和“没钱”的互为前提的矛盾问题。问题在于,政府给其下属的国有企业签署三方协议是一种“救济担保”,但如果是私营企业或其他不直属的国企,就涉及政府担保的违法行为了。这直接导致了目前私营企业很难进入棚改项目的现状。
    ——政策及政府执行情况有待完善。
    国家提倡加快项目前期工作,建立行政审批快速通道。但相关政策,如贷款政策、审批手续等,并不完善。棚户区改造项目前期投入资金大,一旦搁置会产生大量额外的资金成本和运营成本,甚至会使企业转盈为亏,这使社会资本不敢进入棚户区改造项目。
    ——征收难度大。
    近些年,棚户区改造中的征收工作由政府出面负责,按照征收政策标准进行补偿安置。但由于以前拆迁市场混乱的遗留问题,部分被拆迁户仍抱有获得超额补偿的不现实幻想,导致拆迁难度较大。另外,政府任务过重、人员机构不足也是征收工作的限制因素。

    2选择    不同背景的棚户区要求选择不同的融资、运作、管理模式


    我国棚户区改造分为林区、矿区、垦区以及旧城改造。有些棚户区商业价值较高,有些具有特殊历史文化价值,而有些则完全“无利可图”。不同背景的棚户区要求不同的融资、运作、管理模式。
    从融资渠道来看,主要有政府财政补助、政策性银行贷款、商业银行信贷、债券、信托、资产证券化(ABS)、企业和群众自筹等途径。目前较为普遍的融资方式为国开行贷款,据国开行的数据显示,其2014年发放棚改贷款4086亿元,超过市场总份额的一半。
    从运作模式来看,基本可以分为政府出资、开发商出资和二者共同出资三类。对于没有商业价值的棚户区土地,如林区、矿区、垦区周围的土地,或被规划为绿地、仓储、物流等非居住、商业用地的地区,土地附加值较低,基本不具备市场化运作条件,一般由政府直接进行改造,政府财政出资。对于规划用途为居住用地或商业金融业用地,商业价值高,利润空间大的土地,一般进行市场化开发运作,开发商出资。当然,也有一些项目政府出资进行一定的补贴,或以减免税费的形式补贴。
    从管理模式来看,主要分为两种,委托代建制和自行改造制。大多数项目采取委托代建制,在这种模式中房地产开发商为实施主体,按照市场原则进行项目实施。政府负责改造项目的总体策划,制定政策措施,帮助协调拆迁。自行改造制一般应用于被改造棚户区属于企业或集体,企业可申报成立“棚户区改造办公室”,担任实施主体的角色。
    棚户区改造需要因地制宜,每个棚改项目所处地区的发展状况、区域规划不同,项目自身特点不同,所适用的改造方案模式也各不相同。相应的,我国出现了各具特色的辽宁模式、焦作模式、萍乡模式、枣庄模式等棚户区改造模式。

    3创新    PPP模式有利于突破棚户区改造现有困境,推进项目进度

    近期,国家和地方各级政府连续出文,鼓励推广运用政府和社会资本合作模式(PPP)。棚户区改造是一项准公共物品,带有社会保障性质,且一般规模较大,较为适用PPP模式进行多渠道筹措资金。目前,已有省份尝试采用广义的PPP模式,包括BOT(建设-运营-转移)、BOOT(建设-运营-拥有-转移)、打包协议(即工程整体运营和转移)在内的多种开发方式,对不同特点的棚户区分类开发。
    然而,棚户区改造不只资金需求大,更有项目周期长、难度大等特点。目前绝大多数棚改项目的实施主体还是由政府指定的国有企业,其他企业不敢也很难进入棚改项目。相对广义PPP,狭义PPP模式更强调政府对项目中后期建设管理运营过程的参与程度,政府和企业都是全程参与,双方合作的时间更长。在笔者看来,政府与企业以狭义PPP模式有机结合有利于突破棚户区改造现有困境,推进项目进度。
    棚改项目的盈利模式,以北京为例主要采用“自平衡模式”,以政府主导、市场运作。企业土地一级开发完成后,回迁房部分土地由企业开始建设回迁房;同时,经营性部分土地,由国土局办理上市手续,进行招拍挂。土地收入首先用于企业的平资,保障企业利润在12%~15%的合理水平,剩余部分纳入政府财政。
    尽管上述项目结构较为严谨,各方关系清晰,但私企棚改项目面临着严重的融资难、得不到政府支持等问题。项目难以进行、长期搁置等带来的成本风险极大地影响了社会资本进入棚户区改造项目的积极性。
    “自平衡模式”棚改项目中,实施主体能拿到的总收入决定于前期总成本,保障企业利润在12%~15%左右。若实施主体为私营企业,风险不定且较大,与较为固定的收入不匹配。然而,一般情况下土地二级开发部分的利润率较高,却没有过高的难融资、易搁置等风险。以狭义PPP模式进行整合开发,可以将土地作价入股,进行一次性招投标,将土地的一级、二级开发权同时授予一个具有实力的开发商。这样不仅能够较好地平衡一、二级开发的风险与收益,更能从一定程度上降低融资难度,有助于引入社会资本。
    PPP模式具体项目过程为:政府前期进行考察立项等准备工作,指定一个国企发起设立棚改项目公司,进行一次性招投标。私营企业以棚改方案竞标,中标者入股棚改项目公司。政府与项目公司签署特许经营协议,并将土地的一级、二级开发权同时授予此项目公司,进行整合开发。其中,国有企业以土地价值作价入股,二者所占股份比例按预期地价和房、地价之差的比例计算,双方可通过协商进一步调整,双方收益也按股份比例分配。
    上述“PPP模式下棚户区改造方案”提出了有效引入社会资本的新思路,与原有典型棚改模式相比,主要具有以下优势:
    第一,棚户区改造项目不同于一般的房地产开发项目,带有一定的保障性质。政府在其中既负责整体的策划,又负责具体的协调拆迁。政府以土地入股项目公司既保证了政府的控制权,又发挥了企业的专业优势,还利于保障被征收人的权益。
    第二,私营企业单独作为实施主体时,由于政府无法给与其担保和支持,在土地平整取得相关证件之前很难申请到贷款。而企业和政府以参股的形式组建项目公司后,项目公司可通过项目进行融资,降低了融资成本,也拓宽了融资渠道。
    第三,狭义PPP模式使政府和企业联系更加紧密,有利于双方沟通达成一致。减少企业不明标准造成的反复审批的可能性,使项目进行更加顺畅,降低了项目搁置、成本超支的风险。
    第四,PPP模式整合开发将利益优化分配。具体来说,狭义PPP模式整合开发的利益分配方式,是将土地的一级、二级开发权同时授予项目公司进行整合开发,国有企业与私营企业共同享有项目公司总收入与征收补偿之差的净收入,利润比例按双方所占股权比例分配,实现了利益共享、风险共担。狭义PPP模式可以使居民的利益得到保障,使政府与企业利益统一,各方积极性均能有所提高,从而提高项目实施效率和质量。

    4思考    PPP模式给双方正向激励,利于达成共识、降低成本、提高效率

    “PPP模式下棚户区改造方案”开拓了有效引入社会资本的新思路,其主要创新之处是以政府参股的形式将公共部门利益与社会资本利益相统一,给双方正向激励,利于达成共识、降低成本、提高效率。
    按照“土地作价入股”的概念,进行一次性招投标,并按预期地价和房、地价之差的比例在政、企双方间分配股权,极大保障了棚改项目各方干系人的利益。
    然而,我国《土地法》及国土资源部相关部门规定,对于经营性用地必须以“招拍挂”的方式向社会公开出让。“土地作价入股”一次性招投标的方式,虽然也使土地的资产特性得到体现,有较清晰的产权关系,保障国家对土地的所有权,但在操作过程中如果不公开透明,容易处于法律灰色地带。
    另外,我国现有土地有偿使用制度下,国有一级和二级土地市场,其实质是政府和土地储备机构通过自行开发或委托招标的方式,将闲散、分散的土地集中,纳入土地储备供应体系,最后通过“招拍挂”上市,从而实现政府对土地一级市场的垄断。因此,政府土地参股这种模式实际上是将政府的部分“无风险、固定收入”(土地“招拍挂”收入)变为了有风险的股份收入。从一定程度上,是不为政府所乐见的。事实上,这种开发模式的主要实践也发生在我国中西部地区。其背景主要是当地政府财政相对欠缺,但是土地需求量大,政府亟须社会资本的参与以加快“生地”变成“熟地”,满足市场需求。
    所以,政府以土地参股、一次性招投标的棚户区改造模式是否能够推进,实际上是政府对棚户区改造需求的迫切程度、对资金的欠缺程度与政府从中一次性可获得固定无风险收入之间的权衡。
    我国目前土地市场和“招拍挂”制度本身尚存在不完善之处,真正以市场机制运行的土地市场和相关的法律支持是“狭义PPP模式下棚户区改造方案”能够有效实施的重要前提,也是拓宽融资渠道,突破棚户区改造现有困境的基础。

    (来源:中国经济导报    作者单位:清华大学建设管理系)
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